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从世行黑名单看中国企业面临的合规风险

近年来,国际组织及发达国家在全球范围内加大了企业合规反腐的力度,打击商业腐败,强化合规经营。

2009年之后,列入世界银行黑名单的中国企业逐年增加,既与走出去的中国企业基数增加有关,也符合世行对企业违背合规规定的严惩趋势。

中国企业亟需提高对合规风险的重视程度,建设严密的合规体系,为“走出去”提供保障。

1999年世界银行宣布,不给任何涉嫌贪污受贿的国际公司以投标资格,并禁止其参与由该行资助的所有工程项目。

此后,经2016年和2010年两次大的发展,世行已形成一套成熟的制裁体系。世行的制裁体系适用于参与世行项目的公司以及他的代理人,包括世行资助合同的投标人、直接采购合同和世行资助合同的供应商、承包商和他的代理人等。即使世行不作为唯一的贷款方,制裁措施也同样适用。世行对资助的项目有审计权,如项目存在问题,世行可以要求审计、进行基本调查、提起罪名的指控,并进入内部的制裁程序。

《防止和打击欺诈和腐败的统一框架》对于世行所监管的不当行为做了统一的定义,如果承接世行资助项目的企业出现被定义的世行可制裁的行为,即“腐败活动”、 “欺诈行为” 、“共谋行为”、“胁迫行为” 、“阻碍行为”,世行即可对企业实施制裁。

世行监管中重点关注某些类型的项目,比如基础设施项目,健康、教育和社会福利项目,及机构发展项目等。这些行业企业需要更关注世行制裁的风险。

世行制裁体系中的制裁措施有四种:

► 第一种是取消资格,包括附解除条件的取消资格和永久的取消资格。

► 第二种是附条件的免于取消资格,这是比较轻的处罚,即满足某些条件的话,就不再取消资格。

► 第三种是训诫函,包括公开训诫和私下训诫。

► 第四种是恢复原状。

此文讨论的世行黑名单,即被世界银行实施第一种制裁的企业和个人名单,这些企业和个人被附条件的取消资格或者永久取消资格,即在被处罚期限内禁止承接世行资助项目。

世界银行的制裁期限一般为2至8年,也有更短或更长的处罚期,处罚期限结束的企业会从名单中自动删除。

最严厉的处罚则是终身禁入,即永久丧失参与世界银行融资项目资格。制裁措施中基本和最常采用的制裁是3年的附解除条件的取消资格。

此外,亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行,欧洲复兴开发银行、世界银行2010年已达成联合取消资格协议,对于满足一定标准的统一框架当中可制裁行为,其中一家签约金融机构的制裁措施会被其他的签约机构认可和执行。可以看到,近年来世行黑名单中的很多企业都触动了联合制裁机制,这些企业在期限内被上述几家金融机构联合禁止承接有关的资助项目。

一、受罚中国企业呈现的特点


1. 世行黑名单中被处罚的中国企业逐年增加

1999年至今,世界银行处罚了大量的企业和个人,其中,有很大一部分被处罚的企业和个人因为处罚期限已到,已经被从这个名单中剔除。

据统计,截至2018年7月31日,世界银行黑名单上仍处于被处罚期的中国企业和个人有88个。世界银行在1999年至2009年处罚的企业和个人数量很少,2009年以后,大量的企业和个人受到处罚。

与这一趋势相一致,2009年之后,列入黑名单的中国企业逐年增加。09年成为一个转折点,究其原因,主要有以下两点:

1)2008年底,西门子公司因商业贿赂问题以10亿欧元与美国和德国有关执法部门和解。这一全球企业合规反腐的里程碑事件,此后全球企业反腐有了新的发展。国际组织及发达国家在全球范围内加大了企业合规反腐的力度,出台了各项准则和指引,打击商业腐败,强化合规经营。

2)中国企业合规建设起步晚、水平低。近十年来全球经济发展迅速,国内经济也日趋活跃。而在中国企业合规风险意识淡薄、合规建设起步晚的情况下,这一局面也必然导致更多的企业被曝出不合规经营。当很多国外企业都把合规风险作为企业面临的第一大风险的时候,多数中国企业还把资金、技术、市场等传统商业风险作为主要风险。这并不是因为中国的企业合规方面比较成熟,而是由于对合规风险认识不足。因而许多中国企业在全球经济发展的大潮下,栽在了“不合规”上。

2. 近两年来被处罚的中国企业显著增多

统计数据反映出的另一个特点是近两年,即2017和2018年,被列入制裁名单的中国企业显著增多。

对比2015年7月31日的数据,当时被列入世行黑名单的中国企业和个人不足40个;而2018年7月31日的数据显示时,世行黑名单上的企业和个人有88个,其中2017年被列入制裁名单的中国企业和个人为53个(其中28家企业目前处罚期已经结束,已被从黑名单中剔除,目前仍在名单的有25个企业和个人),而2018年截至7月31日,已有38个企业和个人列入制裁名单。这两年的入榜数量远超过了以往的任何一个年份。

3. 入榜的国企、民企占比大

通过分析,2017年入榜的53个企业和个人中,超过60%是民企。而2018年截至7月31日的38个入榜的企业和个人中,有近30家国企。这些企业中,工程及相关的咨询、技术公司占比较大。

自开始出现中国企业被制裁以来,入榜的国有企业一直占较大比重,而2017年的数据也显示出,被制裁的民营企业数量增多。中国的外资企业和个人一直有入榜,但占比很小。近年来,不少国内企业对于企业合规的意识有提升,开始着手加强企业合规体系建设,但世行的处罚数据仍反映出,国企和民企需要进一步提升合规意识、警惕被制裁的风险。

二、中国企业被处罚原因分析


黑名单中很多的中国企业因违反2011采购指南欺诈与腐败条款中的1.16(a)(i)、1.16(a)(ii)及1.16(a)(iii),此条款如下:

1.16  世行要求借款人、投标人、供应商、承包商以及他们的代理人、分包商、分公司、服务商及任何相关方在执行世行融资合同期间遵守最高道德准则:

(a) 关于本条规定,世行做出如下定义:

(i)“腐败行为”是指直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价值的东西,此行为对另一方产生不当影响;

(ii)“ 欺诈行为”是任何不履行法律责任的行为,包括虚假陈述,即明知或不计后果地误导,或企图误导,以便一方获得金钱或其他利益或避免责任;

(iii) “共谋行为”是两个或两个以上当事人策划某事项以便实现不正当目的,包括不正当影响另一方利益的行为;  

事实上,亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、美洲开发银行、世界银行等金融机构共同签署的《防止和打击欺诈和腐败的统一框架》中,对于世行所监管的不当行为做了一个统一的定义,可制裁的行为包括:

(a)“腐败活动” 意指直接地或间接地提供、给予、收受或要求任何有价财物来不适当地影响另一方的行为;

(b)“欺诈行为” 意指任何行为或隐瞒,包括歪曲事实,任何有意或不计后果的误导,或企图误导一方以获得财物或其他方面的利益或为了逃避一项义务;

(c)“共谋行为” 意指由双方或多方设计的一种为达到不当目的的安排, 包括不适当地影响另一方的行为;

(d)“胁迫行为” 意指直接地或间接地削弱或伤害、或威胁削弱或伤害任何一方或其财产以不适当地影响该方的行为;

(e)“阻碍行为”意指(i)故意破坏、伪造、篡改或隐瞒调查所需的证据材料或向调查官提供虚假材料严重妨碍世行对被指控的腐败、欺诈、施加压力或串通行为进行调查,和/或威胁、骚扰或胁迫任何一方使其不得透露与调查相关的所知信息或参与调查,或(ii)企图严重妨碍世行行使审计合同权利或获取信息。

其中,除第五种行为现在还没有被普遍接受,前四种行为是被所有签约的金融机构都认定为可制裁。这些可制裁行为的定义比正常刑事、民事诉讼里所定义的行为更宽泛,认定标准更低,因此对企业也提出更高的要求。

上述前四种公共认定的可制裁行为中,近年来很多世行制裁的企业和个人都是因为涉及欺诈而受到指控。欺诈涉及伪造文件和资质、使用欺诈性发票、对代理人或利益冲突的虚假陈述等。不论是故意造假或者疏忽造成的不实陈述或记录,都可能会被认为是欺诈,即如果企业没有尽到应该核实信息的谨慎义务,也满足世行关于欺诈的指控。腐败行为是另一种常见的被制裁行为。

从之前的制裁情况来看,如果是集团公司开展的项目,集团及其多家分子公司可能都会受到制裁,不同的子公司可能会因为不同的情节而被处以不同的制裁措施;而如果子公司被指控,母公司没有参与相关行为,母公司一般不会受处罚,除非母公司被认为对子公司疏于监管而需承担责任。除对公司进行制裁外,如果主要的涉案人员如果为了规避制裁而做一些规避性的设计,有可能会引发针对个人的制裁。

一旦被世行调查,企业面临和解和启动世行内部的诉讼流程两种选择。

和解能比较快速解决,但并不意味着能比诉讼拿到更有利的制裁结果。

不论以和解还是以诉讼方式解决,世行制裁结果是公开的,这对于受制裁企业带来的很大的负面影响,其他的机构和企业可能不倾向于与被制裁的企业开展业务。联合制裁则无疑进一步加剧了制裁的后果。

因此,参与上述金融机构发展项目的中国企业需要高度警惕触犯统一框架中关于可制裁行为规定的风险。

三、对世行黑名单认识的误区


世行黑名单可以从一个侧面反映一个国家的企业合规水平。由于中国企业接触国际合规理念比较晚、合规建设比较迟,因此合规管理水平比较低。越来越多的中国企业受到世界银行的处罚,这使一些人对世行黑名单产生了一些错误的认识和观念。要客观理解世行的制裁体系,需要破除这些认识的误区。

1. 误区一:世行黑名单处罚是针对中国的

在2017年底的世行黑名单上,共有116个国家的1083个企业及个人上榜。上榜数排在前十名的国家如下表所示:

表一:

同时,在2017年底的名单中,有106家被列入了最严厉制裁,即永久丧失参与世界银行融资项目资格。这些企业和个人数量与对应的国家如下表所示: 

表二:

在中国企业开始上榜世行黑名单时,有一种声音认为世行黑名单的处罚是针对中国的,利用国际规则来阻碍中国的企业在走向世界的过程中发展壮大。

而从表一中可以看出,2017年底,虽然中国入榜企业和个人83个,位居世界第二,这在世界银行当时处罚的1083个企业及个人中,占比并不大。

纵观历年处罚情况,欧美等发达国家都有不少企业上榜,且在制裁体系实施初期的1999年至2003年,世行给与76家企业永久取消资格的处罚,其中65家来自北美、欧洲、日本和新加坡等发达国家。因此世行黑名单的数据并不能体现世界银行的处罚针对于发展中国家。

2. 误区二:发达国家企业合规性强

有些人认为与发展中国家相比,西方发达国家企业由于强化合规起步早、合规体系趋于完善,必定合规水平高、企业合规性强,不易受到处罚。

而从世行黑名单的表中可以看出,发达国家企业同样存在大量问题。欧美等主要发达国家都有企业入榜,其中加拿大企业被列入世界银行黑名单的有122个企业和个人,位居第一。其他发达国家也有不少企业和个人入榜,比如美国52个,英国46个。

由此可见西方发达国家企业的合规性不一定强。很多发达国家企业尽管发展水平高、合规管理起步早,但合规体系也可能存在缺陷或运行失效。合规是一个全球性问题。

四、强化合规管理以化解走出去的合规风险


从世行制裁体系的制裁措施和量刑中可以看出,企业合规是世行考量的重要方面。

制裁措施中通常的制裁措施是附解除条件的三年取消资格,即三年处罚期后,企业如证明已经满足了解除制裁的条件,可以从制裁名单中移除。而“附解除条件”中一个重要的条件就是企业的合规,即企业需改进合规方案,聘请第三方独立合规顾问等。同样,在量刑中,一个重要的减轻量刑的因素是主动采取纠正措施,这些措施包括停止不当行为、追究责任人的责任和实施有效的合规方案等。

中国企业走出去时需注重合规体系的建设。企业需基于企业合规风险识别评估,制定各项合规政策,比如制定关于礼品、款待和与官员交往中的行为细则,来避免贿赂的风险,同时确立对于第三方商业伙伴的尽职调查及持续监督的管理政策,来防止中间人成为公司或员工腐败的工具。为了防止公司的合规管控被架空,公司还需要不断完善合规培训、举报、激励和处罚等机制。而即使在被世行调查之后,企业也应该积极建立和完善合规框架,争取较轻的处罚,降低负面影响。

举例而言,由于许多贿赂交易涉及中间人,世行对于代理商的披露有严格的要求。世行要求投标人披露与其合作的任何代理人的信息,而且需遵守合理的代理佣金等准则。披露要求全面披露且对变更的关系持续披露。稍有不慎,如果企业被认为提供了代理商的虚假陈述提供虚假文件,就会变成被指控的事实基础。很多企业在这方面踩雷。这就需要企业建立对于商业伙伴的尽职调查及持续监督的管理政策,在商业伙伴合规管理的框架内审核合同招标和执行各个流程,规避信息披露上的错误,也避免欺诈和腐败的风险。


点击次数:26  发布日期:2018-11-06  【打印此页】  【关闭

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